资料图：上海自贸区。中新社发 汤彦俊 摄
上海自由贸易港方案前瞻
上海自由贸易港方案呼之欲出。专家普遍认为，开放带来的监管难题是有关部门最大的顾虑
《中国新闻周刊》记者/闵杰
一切顺利的话，全国第一个自由贸易港方案将于2018年在上海落地。
来自上海市多个渠道的信息显示，上海市已经形成了建设自由贸易港的初步方案，并且报送至国家相关部委征求意见。
事实上，前期工作早已经启动。上海市浦东新区区长杭迎伟在2017年10月透露，浦东新区正在为正式启动做好准备。
“自由港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的自由港。”2017年11月，中共中央政治局常委、国务院副总理汪洋在《人民日报》发表署名撰文，如此定义自由港。
华中科技大学自贸区研究中心执行主任陈波告诉《中国新闻周刊》，从权威官方层面看，香港和新加坡已经被确定为重要的对标参照系。
与已有的保税区、自贸区等区域相比，自由贸易港在海关监管、税制安排等方面更为特殊。一方面，开放度最高，另一方面，设立条件最为严格，对监管的精准化要求也更高。
在受访专家们看来，在“一线”最大程度放开后，能不能有效进行风险管控，是对自由港最大的挑战。
自贸区改革面临“两难”
在去年中共十九大会议召开期间，时任中共中央政治局委员、上海市委书记韩正有一个清晰的总结，自贸区建设，上海分了三步走：2013年9月上海自贸区挂牌，为1.0版；2015年中央批准深化自贸试验区方案，是2.0版；2017年5月，中央深改组正式批准全面深化上海自贸试验区改革开放方案，是3.0版。
上海自贸区，分步探索、逐步深化的特征非常明显。
2017年3月，在国务院印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》里，最新目标是“对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，全面深化自贸试验区改革开放”。
由于没有特殊的“税收优惠”和资金支持，从第一个上海自贸区设立后，自贸区的探索一直强调制度创新，是“制度创新高地，不是政策洼地”。
上海市发改委副主任朱民曾在一次讲话中表示，上海自贸区产生了对全国具有示范意义的“四大发明”。
“第一是在政府职能转变方面，从事前审批制变为事中事后监管为主；第二是以负面清单为核心的投资管理制度和外商准入前国民待遇；第三是贸易便利化改革，主要是货物贸易便利化，实现了单一窗口的管理模式，使通关成本进一步降低；第四是金融开放方面，最重要的成绩是成功尝试了FT账户(自由贸易账户)。”陈波对《中国新闻周刊》分析，自贸区设立4年来，总体改革目标，是建立一个现代化、开放型的市场营商环境，最终能够在全球范围内形成新的竞争力。
实际上，这四项主要制度创新，也成为了全国11个自贸区建设的基本框架。
不过，一些掣肘仍然存在。
商务部国际贸易经济合作研究院院长顾学明在中共十九大后撰文，分析了一些当前自贸区探索的短板：“在一些重点领域和关键环节上还需要进一步深化改革，海关、出入境等口岸管理机构的监督方式还需要推进，投融资便利化、资本项目可兑换等金融制度还需要新突破，特别是自贸试验区改革自主权还面临多项掣肘。”
“为什么在有了自贸区的前提下，还要搞自由港呢？”陈波认为，自贸区在货物贸易便利化方面取得了很多新进展，但在服务贸易方面，还有很多没落实的地方。
尤其是金融改革，可圈可点之处不够多，“除了FT账户，也就是融资租赁、内保外贷以及上海自贸区里的外资企业资金池之外，能够算得上的不多。”陈波认为，金融改革步伐不够快的原因可以理解，自贸区政策需要在短期内可复制和可推广，同时也要防范开放双刃剑带来的负面效应，而潜在风险主要集中在金融领域，“我们处在一个两难的阶段，如果要改革就必须得承担风险，但是因为有风险，所以对改革本身增加了很多约束，使得改革的步伐变慢。但同时，国家又要参与全球化的竞争，参与全球资源要素的竞争。”
两难情况下，应该怎么办？在陈波看来，应该把两个任务分开推进，“自贸区，继续按照开放型大国的要求，在可复制可推广的政策改革方面，进行先行先试。而自由贸易港，直接对标全球最开放经济体的要求，参与全球资源配置和要素竞争。”
如果“二线”能够高效管住，那么“一线”就可以更大胆、更高水平的开放。在这样的背景下，在上海自贸区范围内，再划出一定区域，建设自由贸易港的方案呼之欲出。
“提高监督能力，而不是管制程度”
国务院印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》，明确提出，在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区。对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”“二线安全高效管住”贸易监管制度。
这两个区域目前都属于上海自由贸易试验区保税区片区。洋山港是全球最大的集装箱码头，2016年集装箱吞吐量达1566万标箱；浦东机场在全球空港排名中位列第三，2016年货运量达到344万吨。这种“海港+空港”的组合，是目前国际上自由贸易港的一种主流布局。
自由贸易港，在中国内地的开放区域中，还是一个空白区。但在境外，香港、新加坡都以自由港而闻名，是全球经济中开放度最高的区域。
从香港和新加坡经验看，自由贸易港最基本的功能，是要实现贸易自由。通过离岸贸易和转口贸易，在生产国和消费国之间建立第三方的角色，并借用第三方的土地完成加工制造存储销售运输等行为。而在监管方式上，实行“一线放开，二线管住”，也就是“海关后撤”到二线，自由港内部成为“境内关外”。
事实上，这也是自由贸易港和自贸区、保税区的最大区别。
“根据京都公约，自由贸易港概念最核心的，是实现免于惯常的海关监管，最大程度方便货物贸易的进出。”上海国际航运研究中心港口研究室主任赵楠对《中国新闻周刊》表示。
以香港为例，香港对进出口贸易基本上没有管制，不存在关税壁垒和非关税壁垒，凡符合惯例的贸易行为均畅通无阻。除了酒类、烟草等少数商品外，一般进口货物无须缴付关税或其他进口税(如增值税、消费税等)。香港办理进出口贸易手续简便，一般货物进出境无需事先申请，只需在进出境后14天内向香港海关提供报关表即可。
而按照目前内地的监管框架，所有进入保税区的货物都要申报，而在自由贸易港模式下，主要借助货物风险分类、企业信用分级等手段，针对重点风险事项建立有效的监管体制、机制。
